与绿色目标紧密联系的可持续行业政策9

与绿色目标紧密联系的可持续行业政策(9)

中国城市化研究第七小组报告　　改进固体废弃物管理

随着收入增加，更多居民加入城市消费群体，中国城市的废弃物量增加迅速。2011年，全国包括分开收集的可回收物在内的废弃物产生总量约为3.46亿吨，该数量约为2000年废弃物产生量的两倍。城镇居民约占总人口的55%，但产生的废弃物量约占废弃物总量的80%，相当于1.1千克废弃物/天，相比之下，农村居民产生的废弃物量为0.3千克/天。0.7千克/天/人的平均值与世界上其他收入相当的大城市类似。中国固体废弃物总量预计到2030年会再翻一番。为了保证固体废弃物管理行业在中国城市快速成长背景下的可持续发展，需要普遍提高收集费用，改进垃圾分类和回收，并保证残余废弃物的安全处理。　　实现这些目标也需要改变废弃物管理的融资方式。市政废弃物管理具有较高的边际运行成本，因此不同于供水和污水收集等其他服务，后者需要较高的固定先期成本，而运行和管理成本相对较低(见 Hoornweg等， 2012)。但中国各地区的可比成本存在较大差异。例如上海废弃物收集和运输的费用为120元/吨，填埋费用为90元/吨，焚烧费用为240元/吨。昆明废弃物收集和运输费用为90元/吨，焚烧费用为90元/吨。　　尽管运行成本较高，家庭一般不支付正规的废弃物清理费用？熏成本反而通过公共支出承担。因此，许多城市在废弃物管理方面都资金不足，导致管理绩效不佳。例如，对于城市中垃圾处理费不足每吨50元的焚烧厂来说，其运转温度不高且废气处理不善的情况就十分常见，导致严重的环境问题。2011年全国收取的废弃物管理费为44亿元，而同年全国废弃物处理固定资产投资为199亿元，假设总的管理成本(收集、转移/运输、最终处理)至少为250元/吨，则正规城市每年的固体废弃物管理总成本可能不少于400亿元。这些成本到2030年预计上升10倍。可持续的融资模式是效法高收入国家的国际经验，向居民和企业收取废弃物管理全成本的费用，尽管为了减少管理成本，收费会与其他公共事务的收费结合在一起。全面具体的收费也会鼓励减少废弃物的产生。　　提高固体废弃物管理的效率　　目前，中国约70%的废弃物通过正规途径回收，废弃物总量中约有54%在卫生的埋填场、焚烧厂或堆肥厂得到妥善处理。中国的平均废弃物回收覆盖率差异巨大，从农村地区平均约20%的回收覆盖率到许多大城市的几乎全面(100%)回收。焚烧废弃物量(2011年为260万吨)增长尤为迅速。另外15%实现回收利用。其余未经妥善处理或未作为可回收物加以利用的废弃物(约占废弃物总产生量的三分之一)被焚烧、倾倒或在未采取特殊环境控制措施的情况下被处理。　　由地方主管部门组织的在源头对废弃物进行正式分类的做法仍然比较少见，但是中国有庞大的非正规部门对有价值的可回收物(如金属、塑料、纸张和电器)进行收集和加工。这为居住在城市的低技能人群提供了收入机会，但导致对收集废弃物进行正规回收利用的利润降低。有意于将其正规化的城市可以吸收这些非正规部门，或是帮助非正规的废弃物收集人员找到其他生活来源。长远来看，中国可以在全国和地区层面采用欧洲的产品管理责任计划模式。在这些计划中，产品制造商对其产品的整个生命周期链条负责，包括包装材料的使用和在产品生命周期末端的对产品的最终处理。初期，政府可以和行业协会共同协调引入一些自愿性的激励和计划，然后通过这些激励和计划最终促使强制性监管的形成。　　除了提高收集和回收费用，更好、更全面的规划和管理将会明显提升行业的效率。首先，实施国际通行的固体废弃物综合管理系统将会避免对于废弃物管理链条上不同部分的厚此薄彼。为了有效运转，废弃物管理链条的各部分(收集、转移、运输和最终处理)需要相互匹配和同步。其次，对固体废弃物管理采用国际数据监测和财务核算操作将能更好地揭示废弃物管理链条的实际成本。对大量废弃物流的记录不佳(约50%仅靠卡车计数)且国家层面的数据分析工具也不尽完善。会计核算也常显不足。甚至在地方层面，对废弃物管理链各环节的资本和运行成本了解普遍不足。结果，成本往往被低估。最后，更好的规划可以产生更大的规模经济性。对于规模较小的城市，如果地理上可能，相邻辖区之间可以合作使用效率更高、运行良好的废弃物管理设施，例如填埋场或焚化炉。不幸的是，尽管存在较大成本节约潜力，这种合作在中国目前仍比较罕见。　　减少城市固体废弃物处理的环境影响　　更有效的废弃物管理可以极大地减少中国的废弃物产生量，但不会完全消除。由于废弃物量在逐渐增加且土地有限，市政废弃物处理是许多地方政府面临的挑战。为改进废弃物处理系统，中央和地方政府需要对整个废弃物流实施改进，许多内容已经列入“十二五”规划。其中一项重点就是通过对地方环保局人员赋予更大的独立性，引入更强的可问责制，划清住房城乡建设部和环境保护部(或是地方的局)的职能分工，并改革技术标准和行业指导原则，来加强和规范管理。一个需要更好标准和有效实施的例子就是，在焚烧炉运行时，往往没有适当的测试和焚烧炉底部灰烬的处理和处置，引起当地污染问题。北京市是一个改进废弃物处理系统的良好案例。该市已经投资对填埋场和焚烧厂运作实施强有力的政府监管，并设立了专门负责月度检查的机构。它也制定了运行绩效检查和评估的标准，这对提升环境绩效起到了明显的作用。　　城市也应该将废弃物管理设施的相关内容纳入土地使用规划。在规划过程中，环境影响评估和许可更多的是走形式而不是一项监管工具。当前，中国缺少水文地质信息和污染物水文地质信息相关知识，因此，这些因素尚未在填埋场选址和设计中予以充分考虑。最后，地方政府应适当整顿或关闭不卫生的填埋场，从而尽可能地降低长期环境影响，并最终归还土地，用于生产用途。北京和温州等城市已经完全淘汰了老旧废弃物处置站点，做法是挖出废弃物、进行分类并将轻质废弃物转移至新建的卫生填埋场或焚烧厂。余下的带有某些有机腐蚀质的土壤可在花园和公园中使用。清理后站点用于再开发的土地价值可以用来支付废弃物处置站点清理的成本。　　一个更可持续的废弃物管理部门　　自二十世纪九十年代以来，中国的废弃物产生量增长迅速，预计达到每年3.46亿吨，且预计该数量到2030年还将翻番。尽管城镇居民约占总人口的55%，但其产生的废弃物量却几乎占到废弃物总量的80%。“十二五”规划期间，预计继续投资2.64亿元，用于固体废弃物管理，该方案符合以下宏伟目标：使废弃物收集服务达到满意水平，建立足够数量的达到国际标准的废弃物处理站点，实行废弃物减量化和回收再利用计划。主要挑战将是使投资额达到对这些废弃物系统进行管理所需的运行预算并逐渐转向使用者付费来收回服务的全部成本。目前的收费仅占废弃物系统运行所需400亿元的约10%，且考虑到规划投资、经济增长和城镇化进程，这些成本将会继续大幅增加。

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