新型城镇化与土地制度改革

当前持续推进的新型城镇化被视为我国经济增长的新引擎。国家统计局数据显示，2001～2011年的10年间，城镇化每提高一个百分点，拉动投资增长3.7个百分点，拉动消费增长1.8个百分点。未来10年，据专家测算，中国城镇化率年均提高1.2个百分点，新增城镇人口将达4亿左右。中国已经步入了城镇化的加速阶段，但是由于土地制度城乡二元结构的存在，一定程度影响了城镇化进程，土地制度改革成了当前亟须解决的问题之一。

现状

随着城市化进程的加快，一些处于城乡接合部的村庄，融入城区，但由于历史原因，现在的“城中村”和城郊村规划管理无序，布局结构混乱，基础设施缺失，环境卫生、消防安全、治安计生等问题突出，出现“村外现代化，村里脏乱差”现象。

同时，农村建设用地效率较低。一方面由于长期规划滞后，自然村布局零星分散，功能布局混乱，居民点以分散式或独立式为主，旧宅基地占地多，一户多宅、空心村现象普遍存在。另一方面大量青壮劳力进城打工，只有老年人在家种田，因此有些地方出现了农村空心化和土地粗放撂荒的现象。而同时由于城市房价较高，农民工在城市享受不到廉租房、经济适用房等优惠政策，在城市定居难，造成“被两栖”的生活方式。

随着经济的不断发展，城市近郊和城中村的土地大幅升值，拥有农村户口即可获得更多的经济利益。这使得很多农民即便身在城市务工，也不愿意放弃农村户口，甚至还出现了一些城镇户籍人口千方百计想变为农村户口的现象。为了在城市扩展建设中争得更大的利益，出现了部分村民在一些集体建设用地甚至是耕地上自发、无序地占地建房的不正常现象，扰乱了经济秩序，影响了城市形象，而且造成了许多不稳定因素。

根据土地管理法的规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6～10倍。征收耕地的安置补助费，为该耕地被征收前3年平均年产值的4～6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。因当前的农业多是粗放式经营、农业效率不高，以年产值为标准的补偿费用偏低，这样农民承包使用的土地被征收后得到的补偿很少，无法满足农民被征地后的生活所需。

根源

根据我国土地管理法的规定，土地的所有权分为国家所有和农民集体所有两种形式。其中农村集体所有的土地，依其使用权用途的不同，又可分为：农用地、农建地和宅基地3种形式。在城市化的过程中，有部分农村纳入了城市规划的范围，按照法律的规定，这些农村所拥有的土地就应转化为国家所有。但由于村民的身份等没有及时转变，土地依旧是农民所有，农民依旧固化在集体所有制的土地上，因而成为城市中的农民。

和土地所有权状态相对应，城中村土地使用权也分为国有土地使用权和集体土地使用权，但集体土地使用权比国有土地使用权具有更多的限制：一是宅基地使用权依法不能转让、抵押；二是只有依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒滩等农村集体荒地的土地使用权和抵押乡（镇）村企业厂房等建筑物涉及所使用范围内的集体土地使用权可以抵押，其他集体土地使用权则不得抵押；三是集体土地使用权不能用于租赁；四是一般情况下，集体土地使用权不能作价出资或入股。

这些限制使得集体土地使用权在实质上与国有土地使用权不平等，使集体土地使用权的功能上仅限于住宅、农业用地。而在城中村区域里，这两种土地使用权并存但在效能上差距很大，突出表现为土地使用权所产生的收益上，国有土地使用权人所获得的利益远大于集体土地使用权人所获得的利益。利益上的刺激与诱惑，使得集体土地使用权人不再安分于土地使用的各种规范之中，突破了原规则，寻找与国有土地使用权对等的利益。这就必然出现大量的违章违规建筑存在，存在大量乱占、乱圈地现象，非法租赁土地，以土地入股开办各种实业等非法的房地产开发、经营等。

对策

现行的土地二元体制，在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了城乡发展一体化，阻碍了城镇化的健康发展，因此必须统筹推进土地制度改革。进一步加快土地确权步伐，尽快完成宅基地、集体建设用地和农地的确权、颁证工作，明确土地所有人的权益，强化农村土地的流转，提高土地的收益和利用效率。探索建立进城农民工承包地和宅基地、住房等土地资源的自由处置权，允许农民依法对土地以出租、转让、置换、赠与、继承、作价、入股等方式流转，为进城务工农民和促进农业现代化提供动力。

同时，改革用地市场，促进农地入市。赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权，允许农村集体土地和国有土地平等进入市场流通，建立统一市场下的土地定价体系，对征收农民的房屋进行公平市价补偿，实现同地同权同价，彻底改变过去的城乡二元体制结构，保障农民合法的土地财产收益权。这样不仅可以促进土地的集约使用，提高土地的使用效率，而且可以缩小贫富差距，也可以促使其更好更快地融入城市，从而进一步提高城镇化的质量。

可喜的是，党的十八届三中全会《决定》中明确规定“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”为彻底打破土地市场的二元结构，加快推进新型城镇化建设奠定基础。（武汉大学经管学院 王学军 王玲）

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